Diplomaten als historici? De toepassing van historische inzichten in het Oekraïne-dossier

Tot nu toe richtte toegepaste geschiedenis zich vooral op een buitenstaandersperspectief: de historicus die historische kennis aanreikt voor de beleidspraktijk. Het project Geschiedenis in beleid kantelt dit perspectief door te onderzoeken hoe Nederlandse beleidsmakers, -adviseurs en -uitvoerders zelf gebruik maken van geschiedenis. Voor het project voeren wij gesprekken met beleidsmakers en diplomaten. Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken richt het onderzoek zich op beleidsvorming in een crisiscontext aan de hand van de Oekraïne-casus. Deze bijdrage is gebaseerd op de eerste bevindingen van het project en geeft inzicht in de wijze waarop diplomaten geschiedenis gebruiken.

“Overal speelt de geschiedenis doorheen,” aldus een diplomaat die voorheen werkzaam was op de Nederlandse ambassade in Moskou. Diplomaten vervullen een unieke rol in de beleidspraktijk rondom de oorlog in Oekraïne. Enerzijds zijn zij de uitvoerders van het beleid dat in Den Haag wordt gemaakt. Anderzijds voeden Nederlandse diplomaten met hun analyses van ontwikkelingen in Rusland en Oekraïne de beleidsmakers op het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Historische kennis en vaardigheden spelen in dit werk op verschillende manieren een rol: om het gebruik of ronduit misbruik van het verleden bloot te leggen, om de positiebepaling van andere landen beter te kunnen duiden en om lessen te trekken voor het eigen optreden in het heden.

Het gebouw van Buitenlandse Zaken in Den Haag

Interactie met gesprekspartners in Kyiv en Moskou

In de dagelijkse praktijk van diplomaten op de posten in Kyiv en Moskou komt geschiedenis terug in de interactie met hun collega’s uit Oekraïne en Rusland. Historische kennis helpt om als gesprekspartner serieus te worden genomen. Kennis van Oekraïense of Russische (recente) geschiedenis schept vertrouwen en kan de communicatie vergemakkelijken. Tegelijkertijd is historische bagage van belang om goed om te kunnen gaan met gesprekspartners die het verleden als argument gebruiken op het politieke toneel. In gesprekken met Russische diplomaten (sinds de grootschalige invasie staan deze contacten op een laag pitje) komt soms bijvoorbeeld het NAVO-bombardement op Joegoslavië tijdens de Kosovo-oorlog ter sprake om Westerse hypocrisie aan te kaarten. Bij deze bombardementen, in de periode van maart tot juni 1999, vielen ook burgerslachtoffers. Oekraïense gesprekspartners verwijzen op hun beurt regelmatig naar de Holodomor: de hongersnood van 1932-1933 die in het Oekraïense collectieve geheugen wordt gezien als een opzettelijke actie van Stalin. De Holodomor wordt ingebracht als ankerpunt om het wantrouwen tegenover Rusland te onderbouwen. Een goed referentiekader en kennis van deze historische gebeurtenissen stelt Nederlandse diplomaten in staat om effectief en met gevoeligheid te opereren in contacten met hun gesprekspartners.

Historische analyses op de posten in Moskou en Kyiv

In 2021 publiceerde president Vladimir Poetin een essay waarin hij de historische eenheid van Rusland en Oekraïne beschreef. Op de Nederlandse ambassade in Moskou werd dit document geanalyseerd. Door historische literatuur en bronnen te gebruiken kon de ambassade aantonen dat Poetin selectief omging met de geschiedenis en dat zijn betoog feitelijke onjuistheden bevatte. De post gebruikte onder meer het werk The Origin of Slavic Nations van Serhii Plokhy. Daarmee kon worden aangetoond dat de Russische kronieken, waar Poetin zich deels op baseerde in zijn essay, om de paar honderd jaar werden herschreven. Wanneer iemand er een oude kroniek op nasloeg, dan werd zichtbaar dat Poetins verhaal verbogen was. Dit type analyse helpt om het Russische narratief beter te begrijpen, van context te voorzien én om het te pareren.

Ook de post in Kyiv maakt actief gebruik van historische analyses. Zo werden historische precedenten bestudeerd om beter inzicht te krijgen in het Russische playbook voor de bezette gebieden. De ambassade heeft bijvoorbeeld geanalyseerd wat Rusland na de annexatie op de Krim (2014) heeft gedaan op de Krim, zoals het installeren van stromannen in het lokale bestuur en het organiseren van schijnreferenda. Op basis van deze inzichten kon een zekere mate van voorspellend vermogen worden ontwikkeld voor het handelen van Rusland in de bezette gebieden na februari 2022. Het analyseren van historische precedenten speelde eveneens een rol bij het inschatten van de Russische oorlogsvoering. Door in te zoomen op de Russische militaire campagne in Syrië (vanaf 2015) kon de post verwachtingen formuleren over de oorlogsmethoden in Oekraïne. Die bleken in de praktijk soms uit te komen, bijvoorbeeld wat betreft de zogenaamde double-tap strikes, die Rusland in zowel Syrië als in Oekraïne heeft toegepast.

The Origins of the Slavic Nations door Serhii Plokhy

De rol van geschiedenis in de rapportages naar Den Haag

Hoewel geschiedenis niet de boventoon voert in de rapportages van de ambassades naar het ministerie, worden historische inzichten in specifieke gevallen wel benut. Zo spelen historische inzichten een rol in analyses over de door de Verenigde Staten (VS) geïnitieerde onderhandelingen over een staakt-het-vuren en de Oekraïense vraag om harde veiligheidsgaranties. Door Oekraïense gesprekspartners wordt in dit verband vaak verwezen naar het Boedapestmemorandum (1994) waarin Oekraïne zijn kernwapens opgaf in ruil voor veiligheidsgaranties van de VS, het VK en Rusland. Ook de akkoorden van Minsk (2014-2015) worden regelmatig genoemd. De les die Oekraïne hieruit getrokken heeft, is dat papier niet zo veel waard is. Dit verklaart de terughoudendheid van president Zelensky om in het hier en nu iets te tekenen en de vasthoudendheid waarmee harde veiligheidsgaranties worden gevraagd.

Dit soort duiding vanuit de Nederlandse ambassade in Kyiv helpt om de Oekraïense houding te verklaren. Historische context draagt zo bij aan het begrip van de opstelling en keuzes die Oekraïners maken. Zulke inzichten worden verwerkt in rapportages en bieden beleidsmakers in Den Haag ook wat handelingsperspectief: ze dragen bij aan de onderbouwing van de Nederlandse steun aan Oekraïne, kunnen helpen bij het beantwoorden van Kamervragen over de onderhandelingen en ondersteunen Nederlandse ambassadeurs in andere landen bij het uitleggen van de Nederlandse positie.

De historische kennis op de posten in Kyiv en Moskou reikt verder dan het kennen van de headlines. De ambassades baseren hun analyses onder meer op het institutioneel geheugen, primaire bronnen en literatuurstudie. Hoewel diplomaten regelmatig rouleren en niet iedereen bij aanvang van een plaatsing beschikt over specifieke Oost-Europa-expertise, zijn er ook medewerkers met jarenlange ervaring in de regio. Daarnaast wordt actief gebruikgemaakt van (historische) literatuur. Zo beschikt de post in Kyiv over een leeslijst voor nieuwe medewerkers waarmee zij zich snel kunnen verdiepen in de (historische) context. Ook worden soms primaire bronnen geanalyseerd, bijvoorbeeld onderwijsmateriaal uit de door Rusland bezette gebieden.

Bill Clinton, Boris Jeltsin en Leonid Kravtsjoek na ondertekening van de Trilaterale Verklaring van 14 januari 1994

Nut en meerwaarde van toegepaste geschiedenis in beleid

De Oekraïne-casus laat de verschillende dimensies van toegepaste geschiedenis zien. Het toont het belang van kritische reflectie op de toepassing van geschiedenis, zeker in de context van conflict en oorlog – bij uitstek momenten waarop geschiedenis wordt gebruikt om territoriale expansie te verantwoorden. Ook maakt deze casus duidelijk hoe belangrijk geschiedenis is in het diplomatieke verkeer. Diplomaten maken gebruik van historische kennis en vaardigheden – om actuele ontwikkelingen te duiden, maar ook om beter te kunnen handelen. Geschiedenis is daarmee geen abstracte achtergrond, maar een instrument in het beleidsproces.

———–

Floris van Berckel Smit is postdoctoraal onderzoeker Toegepaste Geschiedenis aan de Radboud Universiteit.

Harm Kaal is hoogleraar Toegepaste Geschiedenis aan de Radboud Universiteit.

Voor dit artikel is gesproken met verschillende (oud-)medewerkers van Nederlandse ambassades. De interviews worden in het onderzoek gepseudonimiseerd verwerkt.

Het onderzoek voor deze publicatie is mogelijk gemaakt door een NWO OC M subsidie.